Новости
21 апреля 2009г.
КОРРУПЦИЯ
КОРРУПЦИЯ!
Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России
Сергей МАТВЕЙЧУК
ОБЩИЙ ФОН
Коррупция – застарелая, а в последние годы и прогрессирующая российская болезнь, связанная, как считается, с низким уровнем прав и свобод граждан, а также неэффективностью государственного управления.
По оценкам авторитетных международных организаций, современная Россия по состоянию политических прав и гражданских свобод относится к категории несвободных государств 1, по индексу экономических свобод занимает 134 место (из 157 стран мира, ранжированных по убыванию – ухудшению ситуации), в группе стран, подавляющих эти свободы 2. В индексе восприятия коррупции Россия располагается на 143 позиции (из 180, также по убыванию) 3, в индексе взяткодателей занимает 28 место (из 30) 4, и т.д.
Сравнительная оценка государственного управления в России в 2006 году (сформирована по данным World Bank 5)
Индикаторы оценки Среди стран с наибольшим валовым внутренним продуктом (9 стран+Россия) Среди стран с наибольшей численностью населения
(20 стран) *
место** % место ** %
Эффективность правительства 10 <40 15 <40
Качество регулирования 10 <40 15 <40
Верховенство закона 10 прибл. 20 19 прибл. 20
Контроль коррупции 10 <25 16 <25
* Россия включена в число ранжированных стран.
** По убыванию – ухудшению ситуации.
В период с 1996 года по 2006 год. позиции России по важнейшим показателям управленческих индикаторов неуклонно снижались 6.
Таков фон, на котором осуществляется управление охотничьим хозяйством России.
УЯЗВИМЫЕ ОХОТХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Объекты распределения
Социально-экономическое содержание государственного охотхозяйственного менеджмента заключается в распределении между хозяйствующими субъектами и отдельными гражданами дефицитных ресурсов, принадлежащих государству.
Охотничьи ресурсы – это угодья и дичь.
Угодья распределяются в процессе предоставления животного мира и соответствующих территорий в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по долгосрочным лицензиям.
Дичь, точнее, право ее добычи распределяется в три этапа. Сначала на федеральном уровне устанавливаются лимиты добычи по субъектам Российской Федерации – региональные лимиты. Затем регионы устанавливают лимиты (здесь мы будем называть их «хозяйственные лимиты») для каждого долгосрочного пользователя и угодий общего пользования, не предоставленных в долгосрочное пользование. Наконец, долгосрочные пользователи (а на угодьях общего пользования – управляющие ими профильные государственные органы власти, далее – «охотуправления») выдают охотникам именные разовые лицензии (далее – «охотничьи лицензии») в пределах своих хозяйственных лимитов.
Фактически распределение угодий является долгосрочным распределением права на дичь, поскольку владелец долгосрочной лицензии самостоятельно определяет получателей охотничьих лицензий, в том числе дефицитных.
Все эти и некоторые другие распределительные процедуры несут более или менее мощный коррупциогенный потенциал. Общей предпосылкой его реализации является отсутствие нормативно установленных принципов распределения.
Распределение угодий
Порядок предоставления в долгосрочное пользование животного мира на определенных территориях (далее для простоты – получения угодий) установлен Федеральным законом «О животном мире» и сейчас в общих чертах состоит в следующем. Заинтересованное лицо подает заявку, после дачи на нее положительного заключения профильного государственного органа и проведения согласований заключает договор на пользование территорией (акваторией) и получает долгосрочную лицензию. С начала текущего года основные функции выполняют органы государственной власти субъекта Российской Федерации, причем высший орган исполнительной власти нередко делегирует свои полномочия профильному органу, который является одновременно и контрольно-надзорным. В результате вместо ранее принятой системы «двух ключей», когда территории предоставлялись регионом, а животный мир – федералами, складывается система «одного окна». Будучи технически более удобным, такой механизм, вместе с тем, означает сосредоточение в одном органе (или двух, из которых один полностью зависим от другого) всех полномочий, которые на федеральном уровне, пусть и непоследовательно, распределялись между относительно автономными политическим (Минсельхоз России), распорядительным (Россельхоз) и контрольным (Россельхознадзор) органами. Таким образом, в результате делегирования полномочий трех федеральных органов власти одному региональному органу централизация на федеральном уровне сменилась концентрацией на региональном, что устраняет механизмы взаимного текущего контроля и повышает коррупционную уязвимость процедуры в целом.
Ни Федеральный закон «О животном мире», ни специальное Положение Минсельхоза России о долгосрочных лицензиях 7 не определяют основания, критерии принятия тех или иных решений. Поэтому на любой стадии процедура может быть заблокирована под любым предлогом. Претенденту может быть дано отрицательное заключение на заявку, отказано в согласовании условий пользования. Если заявителей двое или больше (их количество часто зависит от лицензирующего органа, поскольку он не обязан публично извещать о начале процедуры предоставления угодий единственному заявителю), организуется конкурс, но критерии выбора федеральным законодательством также не определены. Более того, угодья, согласно Федеральному закону «О животном мире», предоставляются в таком случае по конкурсу, но, если в составе угодий есть земли лесного фонда, получить их для нужд охотничьего хозяйства можно, в соответствии с Лесным кодексом, только на специально проводимом аукционе. Выиграть эти раздельно проводимые торги с принципиально различной формой определения победителя могут разные лица; в этом случае обе победы бессмысленны (кроме ситуации, когда смысл состоит именно в блокировании нежелательного претендента).
Установление лимитов
Формирование и установление региональных лимитов осуществляется Минсельхозом России с предварительным прохождением государственной экологической экспертизы. Эта процедура находится вне общественного наблюдения, носит экспертно-технический характер. Степень внешнего давления (в том числе со стороны регионов) на этот процесс оценить трудно; предположительно, такое давление невелико.
Как общее законодательство, так и специальное Положение Минсельхоза России об охотничьих лицензиях 8 обходят вопрос об основаниях и процедурах установления хозяйственных лимитов, указывая лишь, что заявка на региональный лимит добычи охотничьих животных формируется на основании данных учета их численности и заявок охотхозяйств (пп. 2.3). Действующая Инструкция о порядке добычи диких копытных животных 9 Главохоты РСФСР, кроме этих данных, упоминает плотность населения животных по районам и хозяйствам, тенденции численности и видовую направленность охотхозяйств (п. 11), но, с одной стороны, не определяет способ учета этих характеристик, с другой – как и Положение, ограничивает сферу их применения лишь формированием проектов региональных лимитов. То есть, восходящие процедуры планирования лимитов, так или иначе, описаны, а нисходящие – их установления – нет. В результате государственные органы имеют возможность разбивать установленный региональный лимит на хозяйственные лимиты по своему усмотрению. Ситуация усугубляется тем, что установленные на федеральном уровне региональные лимиты, как правило, гораздо меньше заявленных; это усиливает стимулы к произвольному планированию и установлению хозяйственных лимитов.
Распределение именных разовых лицензий
Охотуправления (на угодьях общего пользования) и долгосрочные охотпользователи (на угодьях своих хозяйств) выдают именные разовые лицензии охотникам. Федеральный закон «О животном мире» содержит отсылочное указание на выдачу охотничьих лицензий гражданам по их заявкам «в соответствии с установленным порядком» (ст. 37).
Однако, упоминавшиеся Положение Минсельхоза России о выдаче этих лицензий и Инструкция Главохоты РСФСР такой порядок не устанавливают. Остаются без нормативного регулирования вопросы оформления, регистрации и юридических последствий подачи гражданином заявки, принципы и методы выбора лицензиатов в случаях, когда количество претендентов превышает установленный лимит. Последняя ситуация типична для охоты на диких копытных животных и медведя. Ввиду отсутствия нормативных принципов разрешения этого несоответствия он решается по усмотрению лицензирующего органа. В результате легальная охота на диких копытных животных и медведя приобрела более или менее ярко выраженный элитарный характер, что неизменно констатируется в охотничьей и охотоведческой литературе, а иногда и в официальных документах.
ДИАГНОСТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
Возможные параметры и источники
Как говорилось выше, федеральным законодательством определены лишь формальные, документарные основания (поводы) распределения угодий. Принципы и критерии отбора претендентов отсутствуют, как и возложение на регионы обязанности их устанавливать. Поэтому региональное законодательство в этой сфере весьма разнообразно и нестабильно. Выявление постоянных критериев фактического распределения затруднено вследствие индивидуальных особенностей конкретных угодий и закрытости процедур. Количественно определены могут быть лишь некоторые параметры, например, принадлежность и площади охотхозяйств, среднее число претендентов, состав и стабильность конкурсных комиссий, наличие антимонопольных (антикоррупционных) норм в региональном законодательстве и т.п.. Взятые в динамике, эти и некоторые другие показатели могут служить косвенными индикаторами тенденций.
Поскольку заявки граждан на охотничьи лицензии не регистрируются, а на дефицитные лицензии заявки рядовыми охотниками и не подаются ввиду заведомо ничтожной вероятности удовлетворения, официальные оценки неудовлетворенного спроса отсутствуют, как и сведения о социальном статусе граждан, регулярно получающих такие лицензии и(или) участвующих в охотах. Некоторые сведения (ожидаемая и фактическая вероятность получения лицензий, мотивировки и размах протестного браконьерства и т.п.) могут быть получены с помощью экспертных оценок и социологических обследований.
Установление хозяйственных лимитов является, как и выше упомянутые процедуры, закрытым процессом, однако его результаты в некоторых регионах оформляются общедоступными правовыми актами, что позволяет посредством количественного анализа восстановить фактические критерии и приоритеты лиц, принимающих решения. Из видов охотничьих животных, лимиты добывания которых устанавливаются в таких актах, наибольший интерес представляет, видимо, лось – вследствие высокой миграционной активности большинства половозрастных групп его распределение по угодьям можно принимать относительно равномерным на обширных территориях.
Практический опыт анализа
В качестве аналитического примера здесь взяты хозяйственные лимиты на добычу лося, установленные Правительством Ленинградской области на сезон 2007 года 10 в разрезе районов. Выбор этого документа обусловлен множественностью признаков того, что он не был рассчитан на сторонний анализ. Просмотренные аналогичные акты некоторых других регионов характеризовались более или менее тщательной подготовкой, выверкой, которая могла бы свидетельствовать о прогнозировании возможного восприятия третьими лицами. Ленинградское распоряжение о лимитах выполнено с небрежностью, свойственной скорее документам внутреннего пользования.
Так, по семи из семнадцати районов области общая площадь охотничьих угодий не сходится с суммами угодий охотхозяйств этих районов. Региональный лимит – 428 лосей, указанный в итоговой строке сводной таблицы, совпадает с установленным на федеральном уровне 11, однако сплошное суммирование хозяйственных лимитов дает результат 459 лосей. Эти и некоторые другие особенности ленинградского распоряжения позволяют предположить, что он отражает действительные, незавуалированные распределительные намерения областного Правительства.
Поскольку описываемый метод анализа применяется, насколько известно, впервые, необходимо оговорить основные показатели. Для устранения фактора разности площадей охотхозяйств применяется относительная величина – установленный хозяйственный лимит (особей), разделенный на площадь данного охотхозяйства (выраженную в 100000 га). Этот показатель далее будет именоваться «хозяйственный индекс», а то же отношение, рассчитанное для районов – «районный индекс». Деление хозяйственного индекса на соответствующий районный индекс («относительный хозяйственный индекс») позволяет сопоставлять уровень обеспеченности лимитом различных хозяйств как одного района, так и других районов, независимо от их природных и иных особенностей. Угодья общего пользования (где охотничьи лицензии выдаются непосредственно государственным органом власти) каждого района принимаются за отдельное охотхозяйство.
Как показывает сглаженная кривая лимитов, они с увеличением площади растут по все более пологой, вплоть до затухания роста, кривой. Разброс значений может быть объяснен объективными обстоятельствами – разницей в качестве угодий хозяйств, интенсивности и эффективности биотехнических и охранных мероприятий. Объяснима и динамика – в обширных хозяйствах доля пригодных для лося угодий и, в их числе, доля высококачественных угодий, вероятно, в среднем ниже, чем в небольших.
Так же можно интерпретировать и то, что кривая усредненных относительных хозяйственных индексов на уровне площади 40 тыс. га приближается к единице (то есть хозяйственный индекс равен районному), а после уровня 90 тыс. га выше единицы уже не поднимается.
Обращает на себя внимание, однако, наличие небольших (до 40 тыс. га) хозяйств, индексы которых превышают районные в 3–4 раза и более. Такое превышение требует специального рассмотрения. Возьмем крайний случай – хозяйство ООО «Велес» площадью 5,6 тыс. га, для которого был установлен лимит добычи в 4 лося; его хозяйственный индекс превышает районный в 6,2 раза. По официальным сведениям, Минсельхоз России установил региональный лимит добычи лося для Ленинградской области в размере 4% от послепромысловой численности 12. Следовательно, на территории данного хозяйства в конце зимы должно было обитать 100 лосей, или без малого 18 зверей на 1 тыс. га. Такая плотность абсолютно невероятна (за исключением кратковременных скоплений вследствие природных катаклизмов, но на экстремалиях планирование, конечно, не строится). Еще десять охотхозяйств (все – площадью до 35 тыс. га) должны были иметь послепромысловую плотность от 5 до 10 голов на 1 тыс. га, при среднеобластной 1,5 гол. на 1 тыс. га. Более того, поскольку учет животных проводится после сезона охоты, в конце зимы, а следующий сезон охоты начинается осенью, для установления лимита на основе таких данных о численности необходимо быть уверенным, что все учтенные лоси размножатся и, вместе с потомством, останутся в этих небольших хозяйствах.
Таким образом, есть основания предполагать, а в некоторых случаях и утверждать факт существования в Ленинградской области группы охотхозяйств, высокие лимиты добычи лося которым устанавливаются с учетом обстоятельств, не связанных с численностью зверя и иными охотхозяйственными характеристиками.
Выделить эту группу позволяет сопоставление хозяйственных индексов с организационно-правовой формой (ОПФ) владельцев хозяйств.
Действующее законодательство подчеркивает равенство хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правовых форм. Из диаграммы видно, однако, что средние относительные хозяйственные индексы, рассчитанные для всей области, демонстрируют существенные различия. Охотхозяйства некоторых ОПФ – явные аутсайдеры, их хозяйственный индекс меньше соответствующих районных. Другие ОПФ лидируют – их обеспеченность лимитом превышает районную в полтора раза и более.
В отличие от примера с хозяйственными лимитами, эти различия уже не могут быть объяснены эколого-экономическими обстоятельствами. Известно, что в некоторых регионах охотуправления оставляют небольшие участки высококачественных угодий общего пользования, на самом деле перекрывая туда общий доступ и бросая все свои ресурсы на биотехнические и охранные мероприятия в этих угодьях; фактически они ведут собственное интенсивное охотничье хозяйство. Но обычно в первую очередь востребуются в долгосрочное пользование лучшие угодья; незакрепленными остаются худшие местообитания животных, и, если они достаточно велики, ресурсов охотуправлений не хватает на их обихаживание. В Ленинградской области угодья общего пользования обширны, более 20% областной территории, и разумно было бы ожидать, по общему правилу, относительно меньшей численности зверя и, соответственно, меньших лимитов добычи. Однако, напротив, для этих угодий хозяйственный индекс в 1,7 раза выше районных. Очевидно, не объяснимое охотхозяйственными соображениями завышение лимитов вызвано необходимостью обеспечения лицензиями той части местных элит, включая профессиональную (охотоведческую), которая по ряду причин не может или не хочет удовлетворять свои охотничьи потребности через долгосрочное пользование.
Элитарная тенденция наглядно подтверждается различиями между охотхозяйствами общественных объединений. При одинаковой базовой ОПФ массовые общества охотников (открытое, свободное членство) получают лицензий на единицу площади в среднем на 20 процентов меньше, чем все хозяйства соответствующих районов, военные общества (ограниченное членство) – на столько же больше, а клубные общества (закрытое членство) – больше уже почти в полтора раза.
Из 20 охотхозяйств массовых обществ охотников 14 имеют хозяйственные индексы меньше районных, а из 24 обществ с ограниченной ответственностью – лишь 4, причем ООО, имеющие по 2–3 хозяйства («Велес», «Велес-Волхов», «Управление спортивных сооружений «Динамо»»), ни для одного из них не получили лимит меньше среднерайонного.
НЕКОТОРЫЕ ОБОБЩЕНИЯ
Итак, критерии и основания распределения угодий, лимитов и лицензий не определены действующим законодательством, процедуры носят закрытый характер, а результаты во многом определяются усмотрением узкого круга лиц. Анализ документа об установлении хозяйственных лимитов на добычу лося в Ленинградской области показал существование группы охотхозяйств, получающих завышенные лимиты.
Высокий хозяйственный индекс – показатель, результирующий три возможных преимущества: сравнительно высокое качество угодий; установление большего лимита; высокий профессионализм и финансовая обеспеченность менеджмента. Первые два преимущества доступны через коррупционные механизмы: получение лучших угодий (в том числе путем их изъятия у других пользователей) и установление высоких лимитов могут быть обеспечены путем использования должностными лицами государственных органов властных полномочий в своих интересах или в интересах третьих, близких им, лиц. Во многих регионах России (возможно, в большинстве) не выполняется требование Федерального закона «О животном мире» об обязательности предварительной государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира (ст. 20).
Будь такая экспертиза проведена, например, в Ленинградской области, фактическое установление областного лимита, превышающего установленный Минсельхозом России региональный лимит, а также нереально высоких хозяйственных лимитов для отдельных охотхозяйств было бы затруднительно. Вряд ли было бы возможно и утверждение областным Правительством безадресного лимита добычи на ту часть сезона, что пришлась на 2008 г., вовсе без разбивки по хозяйствам 13. Приведенный выше анализ ленинградской практики делает заслуживающим внимания указание одной из массовых общественных организаций, систематически получающей заниженные (по сравнению с прилегающими хозяйствами) лимиты, на связь кратного превышения хозяйственного индекса некоторых охотхозяйств (ООО «Велес», ООО «Эксилес») с их принадлежностью детям губернатора области 14 (именно губернатор подписывает распоряжения о хозяйственных лимитах).
Один из важных результатов анализа – подтверждение его эффективности. Элементарные вычисления наглядно выявили резкие различия, которые не могут быть объяснены индивидуальными особенностями охотхозяйств: состава и качества угодий, эффективности охраны и т.д. Лимиты, установленные отдельным хозяйствам, – явная ошибка (намеренная или нет); адекватность значительной части других хозяйственных лимитов может быть обоснованно поставлена под сомнение.
Устройство механизма, который, судя по сообщениям отраслевой печати, используется по всей стране, в общих чертах таково. На угодьях общего пользования (или, по обстоятельствам, на угодьях, отнятых у маловлиятельных охотхозяйств) создается сеть мелких хозяйств, принадлежащих верхушке региональных элит. Занятие лучших по качеству угодий является желательным, но не обязательным, поскольку размер лимитов с ним жестко не связан. Таким хозяйствам выделяются завышенные лимиты за счет соответствующего их снижения для хозяйств, принадлежащих массовым общественным организациям и другим низкорейтинговым владельцам. Абсолютные размеры лимитов хозяйств элиты невелики, но достаточны для удовлетворения потребностей ее узкого верхнего слоя. Средний и нижний слои получают дефицитные лицензии из лимитов, установленных для угодий общего пользования, также завышенных за счет тех же источников. Завышенные лимиты в маленьких элитных хозяйствах или в бедных зверем угодьях общего пользования реализовать трудно, но главную задачу – выдачу дефицитных охотничьих лицензий определенному кругу, контингенту лиц – этот механизм выполняет. Имея на руках такую лицензию, влиятельный охотник легко может договориться с эффективно работающим, но недополучившим лимит охотхозяйством.
Описанный механизм удовлетворяет интересы всех слоев элит. Он требует, однако, сохранения крупных доноров (источников лимитов), то есть обширных хозяйств массовых общественных объединений охотников, и крупных реципиентов (получателей лимитов) – обширных угодий общего пользования. В регионах, где массивы угодий общего пользования сохранить или создать по каким-либо причинам не удалось, верхушка элиты жертвует интересами остальных ее слоев, и складываются иные механизмы (например, основанные на обязании охотхозяйств определенную долю лицензий оставлять в распоряжении охотуправлений).
ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Использованная здесь схема анализа может быть применена к любому региону России. Включение в расчеты данных предшествующих годов, совершенствование математического аппарата (например, замена некоторых среднеарифметических измерений на средневзвешенные), создание стройной системы взаимосвязанных и взаимодополняющих индексов позволили бы обнаружить другие важные феномены, уловить тенденции, сформировать синтетические оценки коррупциогенности регионального охотничьего хозяйства.
Такая работа тем более важна, что перспективы устранения нормативных предпосылок охотхозяйственной коррупции не просматриваются. Есть основания полагать, что пробелы в регламентации распределительных процедур сохраняются намеренно.
В проекте федерального закона об охоте, разработанном во ВНИИОЗ биологами-охотоведами, кандидатом юридических наук Н.В. Краевым и автором настоящей статьи в 2004 году 15 по заказу Минсельхоза России, полученному в результате тендера, предусматривался ряд антикоррупционных положений. Предоставление угодий ставилось в зависимость от документированной региональной политики, а не желаний заинтересованных лиц (как это устанавливает Федеральный закон «О животном мире»). Лицензирующий орган обязывался публично извещать о начале процедуры предоставления угодий, что исключало искусственное уклонение от конкурсных процедур. Устанавливалась обязательность анализа и оценки конкурентной среды с постановкой под государственный контроль ценообразования на охотничьи услуги охотхозяйствами, доминирующими на местном рынке. Предусматривалось создание государственных протокольных хозяйств, легализующих охотничью активность правящей элиты и устраняющих необходимость сращивания на охотничьей почве с бизнес-кругами. Проект содержал и другие подобные нормы, укажу еще лишь на то, что он предусматривал регистрацию заявок охотников на лицензии и автоматическое включение механизма случайной выборки претендентов (лотерея) в случаях, когда число желающих превышает лимит. Введение одного этого положения (имеющего основания в охотхозяйственной практике царской России и давно применяющегося в Канаде и США) лишило бы смысла большинство текущих коррупционных манипуляций, сделав их неэффективными.
Минсельхоз России принял проект без замечаний и оплатил работу досрочно, Министр образовал рабочую группу для дальнейшей работы над ним 16. Однако эта рабочая группа за три истекших года так и не была ни разу созвана. Сейчас Департамент охотничьего хозяйства Минсельхоза России поддерживает законопроект, не содержащий ни одного антикоррупционного положения 17.
В этих обстоятельствах мерами, доступными для тех, кто заинтересован в противодействии коррупционному осуществлению распределительных процедур в охотничьем хозяйстве, являются, с одной стороны, всестороннее изучение и описание действующих механизмов и их наглядное представление широкой общественности, с другой – судебная отмена актов о предоставлении угодий и об установлении хозяйственных лимитов, не проходивших экологическую экспертизу, а также взыскание пострадавшими охотхозяйствами ущерба, причиняемого необоснованным занижением лимитов, с отнесением взысканных сумм на виновных.
Конечно, у государственных органов имеются возможности совершенствования методов отъема лимитов, ориентации экспертных комиссий и подстановки под санкции маловажных или вовсе непричастных персон. Можно, однако, предположить, что существует некоторое пороговое значение изощрительно-ухищрительных усилий властей, за которым эти усилия становятся даже для них морально, организационно или финансово неприемлемыми. Кроме того, вследствие неоднородности и соперничества, а также официально выражаемой озабоченности властных структур проблемой коррупции часть из них может, из тех или иных побуждений, реально содействовать повышению уровня социальной справедливости и эколого-экономической обоснованности распределения охотничьих ресурсов.
Сергей Павлович Матвейчук — старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» Всероссийского НИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М.Житкова (Россельхозакадемия), г. Киров
1 Freedom House. Freedom in the World 2007 [http://www.infoplease.com/ipa/A0930918.html; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
2 Heritage Foundation. Index of Economic Freedom 2008 [www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
3 Transparency International. Corruption Perceptions Index 2007 [www.icgg.org/downloads/CPI_2007.xls; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
4 Transparency International. Bribe Payers Index 2006 [www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2006/en_2006_10_04_bpi_2006; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
5 World Bank. Worldwide Governance Indicators [info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
6 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. 2007. Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996–2006 / World Bank Policy Research Working Papers. WPS4280 (July 2007). Washington, DC, USA: The World Bank. 93 pp.
7 Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. № 569.
8 Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 г. № 3.
9 Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР, утвержденная приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 г. № 316.
10 Распоряжение Правительства Ленинградской области от 23 августа 2007 г. № 326-р.
11 Приказ Минсельхоза России от 1 августа 2007 г. № 377.
12 Письмо Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области от 24 января 2008 г. № 01-3757.
13 Распоряжение Правительства Ленинградской области от 27 декабря 2007 г. № 600-р.
14 Письмо Межрегиональной общественной организации охотников и рыболовов Ленинградской области и Санкт-Петербурга «Ленохота» от 10 апреля 2008 г. № 13 (Председателю Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области). В данном письме понятие «хозяйственный индекс» не используется, но сам показатель и идея количественного анализа почерпнуты мной из него.
15 Краев Н.В., Матвейчук С.П. 2006. Проект Федерального закона «Об охоте» // Охотоведение. Экономика, организация, право: Научно-теоретический журнал / ВНИИОЗ, РАСХН; под ред. В.Г.Сафонова. Киров. № 3. С. 12-68.
16 Приказ Министра сельского хозяйства России от 17 марта 2005 г. № 35.
17 См.: Российская охотничья газета. 2007. № 40.
Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России
Сергей МАТВЕЙЧУК
ОБЩИЙ ФОН
Коррупция – застарелая, а в последние годы и прогрессирующая российская болезнь, связанная, как считается, с низким уровнем прав и свобод граждан, а также неэффективностью государственного управления.
По оценкам авторитетных международных организаций, современная Россия по состоянию политических прав и гражданских свобод относится к категории несвободных государств 1, по индексу экономических свобод занимает 134 место (из 157 стран мира, ранжированных по убыванию – ухудшению ситуации), в группе стран, подавляющих эти свободы 2. В индексе восприятия коррупции Россия располагается на 143 позиции (из 180, также по убыванию) 3, в индексе взяткодателей занимает 28 место (из 30) 4, и т.д.
Сравнительная оценка государственного управления в России в 2006 году (сформирована по данным World Bank 5)
Индикаторы оценки Среди стран с наибольшим валовым внутренним продуктом (9 стран+Россия) Среди стран с наибольшей численностью населения
(20 стран) *
место** % место ** %
Эффективность правительства 10 <40 15 <40
Качество регулирования 10 <40 15 <40
Верховенство закона 10 прибл. 20 19 прибл. 20
Контроль коррупции 10 <25 16 <25
* Россия включена в число ранжированных стран.
** По убыванию – ухудшению ситуации.
В период с 1996 года по 2006 год. позиции России по важнейшим показателям управленческих индикаторов неуклонно снижались 6.
Таков фон, на котором осуществляется управление охотничьим хозяйством России.
УЯЗВИМЫЕ ОХОТХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Объекты распределения
Социально-экономическое содержание государственного охотхозяйственного менеджмента заключается в распределении между хозяйствующими субъектами и отдельными гражданами дефицитных ресурсов, принадлежащих государству.
Охотничьи ресурсы – это угодья и дичь.
Угодья распределяются в процессе предоставления животного мира и соответствующих территорий в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по долгосрочным лицензиям.
Дичь, точнее, право ее добычи распределяется в три этапа. Сначала на федеральном уровне устанавливаются лимиты добычи по субъектам Российской Федерации – региональные лимиты. Затем регионы устанавливают лимиты (здесь мы будем называть их «хозяйственные лимиты») для каждого долгосрочного пользователя и угодий общего пользования, не предоставленных в долгосрочное пользование. Наконец, долгосрочные пользователи (а на угодьях общего пользования – управляющие ими профильные государственные органы власти, далее – «охотуправления») выдают охотникам именные разовые лицензии (далее – «охотничьи лицензии») в пределах своих хозяйственных лимитов.
Фактически распределение угодий является долгосрочным распределением права на дичь, поскольку владелец долгосрочной лицензии самостоятельно определяет получателей охотничьих лицензий, в том числе дефицитных.
Все эти и некоторые другие распределительные процедуры несут более или менее мощный коррупциогенный потенциал. Общей предпосылкой его реализации является отсутствие нормативно установленных принципов распределения.
Распределение угодий
Порядок предоставления в долгосрочное пользование животного мира на определенных территориях (далее для простоты – получения угодий) установлен Федеральным законом «О животном мире» и сейчас в общих чертах состоит в следующем. Заинтересованное лицо подает заявку, после дачи на нее положительного заключения профильного государственного органа и проведения согласований заключает договор на пользование территорией (акваторией) и получает долгосрочную лицензию. С начала текущего года основные функции выполняют органы государственной власти субъекта Российской Федерации, причем высший орган исполнительной власти нередко делегирует свои полномочия профильному органу, который является одновременно и контрольно-надзорным. В результате вместо ранее принятой системы «двух ключей», когда территории предоставлялись регионом, а животный мир – федералами, складывается система «одного окна». Будучи технически более удобным, такой механизм, вместе с тем, означает сосредоточение в одном органе (или двух, из которых один полностью зависим от другого) всех полномочий, которые на федеральном уровне, пусть и непоследовательно, распределялись между относительно автономными политическим (Минсельхоз России), распорядительным (Россельхоз) и контрольным (Россельхознадзор) органами. Таким образом, в результате делегирования полномочий трех федеральных органов власти одному региональному органу централизация на федеральном уровне сменилась концентрацией на региональном, что устраняет механизмы взаимного текущего контроля и повышает коррупционную уязвимость процедуры в целом.
Ни Федеральный закон «О животном мире», ни специальное Положение Минсельхоза России о долгосрочных лицензиях 7 не определяют основания, критерии принятия тех или иных решений. Поэтому на любой стадии процедура может быть заблокирована под любым предлогом. Претенденту может быть дано отрицательное заключение на заявку, отказано в согласовании условий пользования. Если заявителей двое или больше (их количество часто зависит от лицензирующего органа, поскольку он не обязан публично извещать о начале процедуры предоставления угодий единственному заявителю), организуется конкурс, но критерии выбора федеральным законодательством также не определены. Более того, угодья, согласно Федеральному закону «О животном мире», предоставляются в таком случае по конкурсу, но, если в составе угодий есть земли лесного фонда, получить их для нужд охотничьего хозяйства можно, в соответствии с Лесным кодексом, только на специально проводимом аукционе. Выиграть эти раздельно проводимые торги с принципиально различной формой определения победителя могут разные лица; в этом случае обе победы бессмысленны (кроме ситуации, когда смысл состоит именно в блокировании нежелательного претендента).
Установление лимитов
Формирование и установление региональных лимитов осуществляется Минсельхозом России с предварительным прохождением государственной экологической экспертизы. Эта процедура находится вне общественного наблюдения, носит экспертно-технический характер. Степень внешнего давления (в том числе со стороны регионов) на этот процесс оценить трудно; предположительно, такое давление невелико.
Как общее законодательство, так и специальное Положение Минсельхоза России об охотничьих лицензиях 8 обходят вопрос об основаниях и процедурах установления хозяйственных лимитов, указывая лишь, что заявка на региональный лимит добычи охотничьих животных формируется на основании данных учета их численности и заявок охотхозяйств (пп. 2.3). Действующая Инструкция о порядке добычи диких копытных животных 9 Главохоты РСФСР, кроме этих данных, упоминает плотность населения животных по районам и хозяйствам, тенденции численности и видовую направленность охотхозяйств (п. 11), но, с одной стороны, не определяет способ учета этих характеристик, с другой – как и Положение, ограничивает сферу их применения лишь формированием проектов региональных лимитов. То есть, восходящие процедуры планирования лимитов, так или иначе, описаны, а нисходящие – их установления – нет. В результате государственные органы имеют возможность разбивать установленный региональный лимит на хозяйственные лимиты по своему усмотрению. Ситуация усугубляется тем, что установленные на федеральном уровне региональные лимиты, как правило, гораздо меньше заявленных; это усиливает стимулы к произвольному планированию и установлению хозяйственных лимитов.
Распределение именных разовых лицензий
Охотуправления (на угодьях общего пользования) и долгосрочные охотпользователи (на угодьях своих хозяйств) выдают именные разовые лицензии охотникам. Федеральный закон «О животном мире» содержит отсылочное указание на выдачу охотничьих лицензий гражданам по их заявкам «в соответствии с установленным порядком» (ст. 37).
Однако, упоминавшиеся Положение Минсельхоза России о выдаче этих лицензий и Инструкция Главохоты РСФСР такой порядок не устанавливают. Остаются без нормативного регулирования вопросы оформления, регистрации и юридических последствий подачи гражданином заявки, принципы и методы выбора лицензиатов в случаях, когда количество претендентов превышает установленный лимит. Последняя ситуация типична для охоты на диких копытных животных и медведя. Ввиду отсутствия нормативных принципов разрешения этого несоответствия он решается по усмотрению лицензирующего органа. В результате легальная охота на диких копытных животных и медведя приобрела более или менее ярко выраженный элитарный характер, что неизменно констатируется в охотничьей и охотоведческой литературе, а иногда и в официальных документах.
ДИАГНОСТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
Возможные параметры и источники
Как говорилось выше, федеральным законодательством определены лишь формальные, документарные основания (поводы) распределения угодий. Принципы и критерии отбора претендентов отсутствуют, как и возложение на регионы обязанности их устанавливать. Поэтому региональное законодательство в этой сфере весьма разнообразно и нестабильно. Выявление постоянных критериев фактического распределения затруднено вследствие индивидуальных особенностей конкретных угодий и закрытости процедур. Количественно определены могут быть лишь некоторые параметры, например, принадлежность и площади охотхозяйств, среднее число претендентов, состав и стабильность конкурсных комиссий, наличие антимонопольных (антикоррупционных) норм в региональном законодательстве и т.п.. Взятые в динамике, эти и некоторые другие показатели могут служить косвенными индикаторами тенденций.
Поскольку заявки граждан на охотничьи лицензии не регистрируются, а на дефицитные лицензии заявки рядовыми охотниками и не подаются ввиду заведомо ничтожной вероятности удовлетворения, официальные оценки неудовлетворенного спроса отсутствуют, как и сведения о социальном статусе граждан, регулярно получающих такие лицензии и(или) участвующих в охотах. Некоторые сведения (ожидаемая и фактическая вероятность получения лицензий, мотивировки и размах протестного браконьерства и т.п.) могут быть получены с помощью экспертных оценок и социологических обследований.
Установление хозяйственных лимитов является, как и выше упомянутые процедуры, закрытым процессом, однако его результаты в некоторых регионах оформляются общедоступными правовыми актами, что позволяет посредством количественного анализа восстановить фактические критерии и приоритеты лиц, принимающих решения. Из видов охотничьих животных, лимиты добывания которых устанавливаются в таких актах, наибольший интерес представляет, видимо, лось – вследствие высокой миграционной активности большинства половозрастных групп его распределение по угодьям можно принимать относительно равномерным на обширных территориях.
Практический опыт анализа
В качестве аналитического примера здесь взяты хозяйственные лимиты на добычу лося, установленные Правительством Ленинградской области на сезон 2007 года 10 в разрезе районов. Выбор этого документа обусловлен множественностью признаков того, что он не был рассчитан на сторонний анализ. Просмотренные аналогичные акты некоторых других регионов характеризовались более или менее тщательной подготовкой, выверкой, которая могла бы свидетельствовать о прогнозировании возможного восприятия третьими лицами. Ленинградское распоряжение о лимитах выполнено с небрежностью, свойственной скорее документам внутреннего пользования.
Так, по семи из семнадцати районов области общая площадь охотничьих угодий не сходится с суммами угодий охотхозяйств этих районов. Региональный лимит – 428 лосей, указанный в итоговой строке сводной таблицы, совпадает с установленным на федеральном уровне 11, однако сплошное суммирование хозяйственных лимитов дает результат 459 лосей. Эти и некоторые другие особенности ленинградского распоряжения позволяют предположить, что он отражает действительные, незавуалированные распределительные намерения областного Правительства.
Поскольку описываемый метод анализа применяется, насколько известно, впервые, необходимо оговорить основные показатели. Для устранения фактора разности площадей охотхозяйств применяется относительная величина – установленный хозяйственный лимит (особей), разделенный на площадь данного охотхозяйства (выраженную в 100000 га). Этот показатель далее будет именоваться «хозяйственный индекс», а то же отношение, рассчитанное для районов – «районный индекс». Деление хозяйственного индекса на соответствующий районный индекс («относительный хозяйственный индекс») позволяет сопоставлять уровень обеспеченности лимитом различных хозяйств как одного района, так и других районов, независимо от их природных и иных особенностей. Угодья общего пользования (где охотничьи лицензии выдаются непосредственно государственным органом власти) каждого района принимаются за отдельное охотхозяйство.
Как показывает сглаженная кривая лимитов, они с увеличением площади растут по все более пологой, вплоть до затухания роста, кривой. Разброс значений может быть объяснен объективными обстоятельствами – разницей в качестве угодий хозяйств, интенсивности и эффективности биотехнических и охранных мероприятий. Объяснима и динамика – в обширных хозяйствах доля пригодных для лося угодий и, в их числе, доля высококачественных угодий, вероятно, в среднем ниже, чем в небольших.
Так же можно интерпретировать и то, что кривая усредненных относительных хозяйственных индексов на уровне площади 40 тыс. га приближается к единице (то есть хозяйственный индекс равен районному), а после уровня 90 тыс. га выше единицы уже не поднимается.
Обращает на себя внимание, однако, наличие небольших (до 40 тыс. га) хозяйств, индексы которых превышают районные в 3–4 раза и более. Такое превышение требует специального рассмотрения. Возьмем крайний случай – хозяйство ООО «Велес» площадью 5,6 тыс. га, для которого был установлен лимит добычи в 4 лося; его хозяйственный индекс превышает районный в 6,2 раза. По официальным сведениям, Минсельхоз России установил региональный лимит добычи лося для Ленинградской области в размере 4% от послепромысловой численности 12. Следовательно, на территории данного хозяйства в конце зимы должно было обитать 100 лосей, или без малого 18 зверей на 1 тыс. га. Такая плотность абсолютно невероятна (за исключением кратковременных скоплений вследствие природных катаклизмов, но на экстремалиях планирование, конечно, не строится). Еще десять охотхозяйств (все – площадью до 35 тыс. га) должны были иметь послепромысловую плотность от 5 до 10 голов на 1 тыс. га, при среднеобластной 1,5 гол. на 1 тыс. га. Более того, поскольку учет животных проводится после сезона охоты, в конце зимы, а следующий сезон охоты начинается осенью, для установления лимита на основе таких данных о численности необходимо быть уверенным, что все учтенные лоси размножатся и, вместе с потомством, останутся в этих небольших хозяйствах.
Таким образом, есть основания предполагать, а в некоторых случаях и утверждать факт существования в Ленинградской области группы охотхозяйств, высокие лимиты добычи лося которым устанавливаются с учетом обстоятельств, не связанных с численностью зверя и иными охотхозяйственными характеристиками.
Выделить эту группу позволяет сопоставление хозяйственных индексов с организационно-правовой формой (ОПФ) владельцев хозяйств.
Действующее законодательство подчеркивает равенство хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правовых форм. Из диаграммы видно, однако, что средние относительные хозяйственные индексы, рассчитанные для всей области, демонстрируют существенные различия. Охотхозяйства некоторых ОПФ – явные аутсайдеры, их хозяйственный индекс меньше соответствующих районных. Другие ОПФ лидируют – их обеспеченность лимитом превышает районную в полтора раза и более.
В отличие от примера с хозяйственными лимитами, эти различия уже не могут быть объяснены эколого-экономическими обстоятельствами. Известно, что в некоторых регионах охотуправления оставляют небольшие участки высококачественных угодий общего пользования, на самом деле перекрывая туда общий доступ и бросая все свои ресурсы на биотехнические и охранные мероприятия в этих угодьях; фактически они ведут собственное интенсивное охотничье хозяйство. Но обычно в первую очередь востребуются в долгосрочное пользование лучшие угодья; незакрепленными остаются худшие местообитания животных, и, если они достаточно велики, ресурсов охотуправлений не хватает на их обихаживание. В Ленинградской области угодья общего пользования обширны, более 20% областной территории, и разумно было бы ожидать, по общему правилу, относительно меньшей численности зверя и, соответственно, меньших лимитов добычи. Однако, напротив, для этих угодий хозяйственный индекс в 1,7 раза выше районных. Очевидно, не объяснимое охотхозяйственными соображениями завышение лимитов вызвано необходимостью обеспечения лицензиями той части местных элит, включая профессиональную (охотоведческую), которая по ряду причин не может или не хочет удовлетворять свои охотничьи потребности через долгосрочное пользование.
Элитарная тенденция наглядно подтверждается различиями между охотхозяйствами общественных объединений. При одинаковой базовой ОПФ массовые общества охотников (открытое, свободное членство) получают лицензий на единицу площади в среднем на 20 процентов меньше, чем все хозяйства соответствующих районов, военные общества (ограниченное членство) – на столько же больше, а клубные общества (закрытое членство) – больше уже почти в полтора раза.
Из 20 охотхозяйств массовых обществ охотников 14 имеют хозяйственные индексы меньше районных, а из 24 обществ с ограниченной ответственностью – лишь 4, причем ООО, имеющие по 2–3 хозяйства («Велес», «Велес-Волхов», «Управление спортивных сооружений «Динамо»»), ни для одного из них не получили лимит меньше среднерайонного.
НЕКОТОРЫЕ ОБОБЩЕНИЯ
Итак, критерии и основания распределения угодий, лимитов и лицензий не определены действующим законодательством, процедуры носят закрытый характер, а результаты во многом определяются усмотрением узкого круга лиц. Анализ документа об установлении хозяйственных лимитов на добычу лося в Ленинградской области показал существование группы охотхозяйств, получающих завышенные лимиты.
Высокий хозяйственный индекс – показатель, результирующий три возможных преимущества: сравнительно высокое качество угодий; установление большего лимита; высокий профессионализм и финансовая обеспеченность менеджмента. Первые два преимущества доступны через коррупционные механизмы: получение лучших угодий (в том числе путем их изъятия у других пользователей) и установление высоких лимитов могут быть обеспечены путем использования должностными лицами государственных органов властных полномочий в своих интересах или в интересах третьих, близких им, лиц. Во многих регионах России (возможно, в большинстве) не выполняется требование Федерального закона «О животном мире» об обязательности предварительной государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира (ст. 20).
Будь такая экспертиза проведена, например, в Ленинградской области, фактическое установление областного лимита, превышающего установленный Минсельхозом России региональный лимит, а также нереально высоких хозяйственных лимитов для отдельных охотхозяйств было бы затруднительно. Вряд ли было бы возможно и утверждение областным Правительством безадресного лимита добычи на ту часть сезона, что пришлась на 2008 г., вовсе без разбивки по хозяйствам 13. Приведенный выше анализ ленинградской практики делает заслуживающим внимания указание одной из массовых общественных организаций, систематически получающей заниженные (по сравнению с прилегающими хозяйствами) лимиты, на связь кратного превышения хозяйственного индекса некоторых охотхозяйств (ООО «Велес», ООО «Эксилес») с их принадлежностью детям губернатора области 14 (именно губернатор подписывает распоряжения о хозяйственных лимитах).
Один из важных результатов анализа – подтверждение его эффективности. Элементарные вычисления наглядно выявили резкие различия, которые не могут быть объяснены индивидуальными особенностями охотхозяйств: состава и качества угодий, эффективности охраны и т.д. Лимиты, установленные отдельным хозяйствам, – явная ошибка (намеренная или нет); адекватность значительной части других хозяйственных лимитов может быть обоснованно поставлена под сомнение.
Устройство механизма, который, судя по сообщениям отраслевой печати, используется по всей стране, в общих чертах таково. На угодьях общего пользования (или, по обстоятельствам, на угодьях, отнятых у маловлиятельных охотхозяйств) создается сеть мелких хозяйств, принадлежащих верхушке региональных элит. Занятие лучших по качеству угодий является желательным, но не обязательным, поскольку размер лимитов с ним жестко не связан. Таким хозяйствам выделяются завышенные лимиты за счет соответствующего их снижения для хозяйств, принадлежащих массовым общественным организациям и другим низкорейтинговым владельцам. Абсолютные размеры лимитов хозяйств элиты невелики, но достаточны для удовлетворения потребностей ее узкого верхнего слоя. Средний и нижний слои получают дефицитные лицензии из лимитов, установленных для угодий общего пользования, также завышенных за счет тех же источников. Завышенные лимиты в маленьких элитных хозяйствах или в бедных зверем угодьях общего пользования реализовать трудно, но главную задачу – выдачу дефицитных охотничьих лицензий определенному кругу, контингенту лиц – этот механизм выполняет. Имея на руках такую лицензию, влиятельный охотник легко может договориться с эффективно работающим, но недополучившим лимит охотхозяйством.
Описанный механизм удовлетворяет интересы всех слоев элит. Он требует, однако, сохранения крупных доноров (источников лимитов), то есть обширных хозяйств массовых общественных объединений охотников, и крупных реципиентов (получателей лимитов) – обширных угодий общего пользования. В регионах, где массивы угодий общего пользования сохранить или создать по каким-либо причинам не удалось, верхушка элиты жертвует интересами остальных ее слоев, и складываются иные механизмы (например, основанные на обязании охотхозяйств определенную долю лицензий оставлять в распоряжении охотуправлений).
ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Использованная здесь схема анализа может быть применена к любому региону России. Включение в расчеты данных предшествующих годов, совершенствование математического аппарата (например, замена некоторых среднеарифметических измерений на средневзвешенные), создание стройной системы взаимосвязанных и взаимодополняющих индексов позволили бы обнаружить другие важные феномены, уловить тенденции, сформировать синтетические оценки коррупциогенности регионального охотничьего хозяйства.
Такая работа тем более важна, что перспективы устранения нормативных предпосылок охотхозяйственной коррупции не просматриваются. Есть основания полагать, что пробелы в регламентации распределительных процедур сохраняются намеренно.
В проекте федерального закона об охоте, разработанном во ВНИИОЗ биологами-охотоведами, кандидатом юридических наук Н.В. Краевым и автором настоящей статьи в 2004 году 15 по заказу Минсельхоза России, полученному в результате тендера, предусматривался ряд антикоррупционных положений. Предоставление угодий ставилось в зависимость от документированной региональной политики, а не желаний заинтересованных лиц (как это устанавливает Федеральный закон «О животном мире»). Лицензирующий орган обязывался публично извещать о начале процедуры предоставления угодий, что исключало искусственное уклонение от конкурсных процедур. Устанавливалась обязательность анализа и оценки конкурентной среды с постановкой под государственный контроль ценообразования на охотничьи услуги охотхозяйствами, доминирующими на местном рынке. Предусматривалось создание государственных протокольных хозяйств, легализующих охотничью активность правящей элиты и устраняющих необходимость сращивания на охотничьей почве с бизнес-кругами. Проект содержал и другие подобные нормы, укажу еще лишь на то, что он предусматривал регистрацию заявок охотников на лицензии и автоматическое включение механизма случайной выборки претендентов (лотерея) в случаях, когда число желающих превышает лимит. Введение одного этого положения (имеющего основания в охотхозяйственной практике царской России и давно применяющегося в Канаде и США) лишило бы смысла большинство текущих коррупционных манипуляций, сделав их неэффективными.
Минсельхоз России принял проект без замечаний и оплатил работу досрочно, Министр образовал рабочую группу для дальнейшей работы над ним 16. Однако эта рабочая группа за три истекших года так и не была ни разу созвана. Сейчас Департамент охотничьего хозяйства Минсельхоза России поддерживает законопроект, не содержащий ни одного антикоррупционного положения 17.
В этих обстоятельствах мерами, доступными для тех, кто заинтересован в противодействии коррупционному осуществлению распределительных процедур в охотничьем хозяйстве, являются, с одной стороны, всестороннее изучение и описание действующих механизмов и их наглядное представление широкой общественности, с другой – судебная отмена актов о предоставлении угодий и об установлении хозяйственных лимитов, не проходивших экологическую экспертизу, а также взыскание пострадавшими охотхозяйствами ущерба, причиняемого необоснованным занижением лимитов, с отнесением взысканных сумм на виновных.
Конечно, у государственных органов имеются возможности совершенствования методов отъема лимитов, ориентации экспертных комиссий и подстановки под санкции маловажных или вовсе непричастных персон. Можно, однако, предположить, что существует некоторое пороговое значение изощрительно-ухищрительных усилий властей, за которым эти усилия становятся даже для них морально, организационно или финансово неприемлемыми. Кроме того, вследствие неоднородности и соперничества, а также официально выражаемой озабоченности властных структур проблемой коррупции часть из них может, из тех или иных побуждений, реально содействовать повышению уровня социальной справедливости и эколого-экономической обоснованности распределения охотничьих ресурсов.
Сергей Павлович Матвейчук — старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» Всероссийского НИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М.Житкова (Россельхозакадемия), г. Киров
1 Freedom House. Freedom in the World 2007 [http://www.infoplease.com/ipa/A0930918.html; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
2 Heritage Foundation. Index of Economic Freedom 2008 [www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
3 Transparency International. Corruption Perceptions Index 2007 [www.icgg.org/downloads/CPI_2007.xls; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
4 Transparency International. Bribe Payers Index 2006 [www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2006/en_2006_10_04_bpi_2006; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
5 World Bank. Worldwide Governance Indicators [info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp; последний просмотр 6 мая 2008 г.].
6 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. 2007. Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996–2006 / World Bank Policy Research Working Papers. WPS4280 (July 2007). Washington, DC, USA: The World Bank. 93 pp.
7 Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. № 569.
8 Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 г. № 3.
9 Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР, утвержденная приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 г. № 316.
10 Распоряжение Правительства Ленинградской области от 23 августа 2007 г. № 326-р.
11 Приказ Минсельхоза России от 1 августа 2007 г. № 377.
12 Письмо Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области от 24 января 2008 г. № 01-3757.
13 Распоряжение Правительства Ленинградской области от 27 декабря 2007 г. № 600-р.
14 Письмо Межрегиональной общественной организации охотников и рыболовов Ленинградской области и Санкт-Петербурга «Ленохота» от 10 апреля 2008 г. № 13 (Председателю Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области). В данном письме понятие «хозяйственный индекс» не используется, но сам показатель и идея количественного анализа почерпнуты мной из него.
15 Краев Н.В., Матвейчук С.П. 2006. Проект Федерального закона «Об охоте» // Охотоведение. Экономика, организация, право: Научно-теоретический журнал / ВНИИОЗ, РАСХН; под ред. В.Г.Сафонова. Киров. № 3. С. 12-68.
16 Приказ Министра сельского хозяйства России от 17 марта 2005 г. № 35.
17 См.: Российская охотничья газета. 2007. № 40.
